Le principe de subsidiarité est le principe selon lequel une responsabilité doit être prise par le niveau d'autorité le plus pertinent et le plus proche des citoyens, ce qui revient le plus souvent au niveau le plus bas. Il conduit à ne pas faire à un échelon plus élevé ce qui peut être fait à un échelon inférieur. Le niveau supérieur n'intervient que si le problème excède les capacités du niveau inférieur (principe de suppléance).

Ce principe se trouvait implicitement dans la doctrine politique et sociale mise en pratique durant les siècles précédant la Révolution française. Personne n’avait songé à le formuler explicitement, tant il procède du bon sens le plus élémentaire. L

Il fut supprimé de façon unilatérale quand la Révolution française, au nom de son idéal de fraternité universelle, supprima tous les corps intermédiaires, familles, écoles, hôpitaux, métiers, corporations, entreprises, professions, communes, provinces, etc. pour ne laisser que des individus isolés devant l’État.

Durant tout le cours des XIX° et XX° siècles, tous ces corps intermédiaires furent partiellement rétablis, mais ils sont loin d’avoir retrouvé toutes les prérogatives et libertés dont ils disposaient avant, tandis que le pouvoir politique toujours aux mains des héritiers de 1789, s’efforce sans cesse de les rogner. Il était donc nécessaire de formuler ce principe de subsidiarité. De grands penseurs comme le docteur Villermé, Frédéric Le Play, René de la Tour du Pin, s’y sont employés dès le XIX ° siècle.

Au XX° siècle, Charles Maurras mit toute sa fougue et sa pugnacité dans la défense de ce principe. Voilà notamment ce qu’il écrit dans Mes idées politiques :

L’État, quand il est bien institué n’a pas affaire aux individus… Un État normal laisse agir, sous son sceptre et sous son épée, la multitude des petites organisations spontanées, collectivités autonomes, qui étaient avant lui et ont chance de lui survivre, véritable substance immortelle de la nation.

Mais surtout, il appartint au pape Pie XI (celui-là même qui, par ailleurs et pour d’autres raisons, condamna Charles Maurras) d’apporter la meilleure formulation de ce principe de subsidiarité dans son encyclique Quadragesimo anno. Écoutons-le :

Parlant de la réforme des institutions, c'est tout naturellement l'État qui vient à l'esprit. Non certes qu'il faille fonder sur son intervention tout espoir de salut ! Mais depuis que l'individualisme a réussi à briser, à étouffer presque cet intense mouvement de vie sociale qui s'épanouissait jadis en une riche et harmonieuse floraison de groupements les plus divers, il ne reste plus guère en présence que les individus et l'État. Cette déformation du régime social ne laisse pas de nuire sérieusement à l'État sur qui retombent dès lors toutes les fonctions que n'exercent plus les groupements disparus, et qui se voit accablé sous une quantité à peu près infinie de charges et de responsabilités.

Il est vrai sans doute, et l'histoire en fournit d'abondants témoignages, que, par suite de l'évolution des conditions sociales, bien des choses que l'on demandait jadis à des associations de moindre envergure ne peuvent plus désormais être accomplies que par de puissantes collectivités. Il n'en reste pas moins indiscutable qu'on ne saurait ni changer ni ébranler ce principe si grave de philosophie sociale : De même qu'on ne peut enlever aux particuliers, pour les transférer à la communauté, les attributions dont ils sont capables de s'acquitter de leur seule initiative et par leurs propres moyens, ainsi ce serait commettre une injustice, en même temps que troubler d'une manière très dommageable l'ordre social, que de retirer aux groupements d'ordre inférieur, pour les confier à une collectivité plus vaste et d'un rang plus élevé, les fonctions qu'ils sont en mesure de remplir eux-mêmes.

L'objet naturel de toute intervention en matière sociale est d'aider les membres du corps social, et non pas de les détruire ni de les absorber. Que l'autorité publique abandonne donc aux groupements de rang inférieur le soin des affaires de moindre importance où se disperserait à l'excès son effort ; elle pourra dès lors assurer plus librement, plus puissamment, plus efficacement les fonctions qui n'appartiennent qu'à elle, parce qu'elle seule peut les remplir ; diriger, surveiller, stimuler, contenir, selon que le comportent les circonstances ou l'exige la nécessité. Que les gouvernants en soient donc bien persuadés : plus parfaitement sera réalisé l'ordre hiérarchique des divers groupements, selon ce principe de la fonction supplétive de toute collectivité, plus grandes seront l'autorité et la puissance sociale, plus heureux et plus prospère l'état des affaires publiques.

Ce principe est donc clair, nous sommes aux antipodes de l’idéologie républicaine de la fraternité universelle qui nie toute autorité aux groupements inférieurs à l’État et contesterait même, si possible, leur existence pour n’admettre de solidarité qu’à l’échelon le plus élevé. Aujourd’hui, les autorités subalternes n’existent que par délégation de l’autorité supérieure, non pour rétablir leur liberté légitime mais seulement pour désengorger les services de l’État tout-puissant. Alors qu’auparavant, c’était tout le contraire : les groupements inférieurs avaient toute l’autorité, les échelons supérieurs n’intervenant que dans les domaines où les premiers étaient incapables de le faire.

La seconde moitié du XX° siècle vit un regain d’intérêt pour ce principe de subsidiarité en réaction contre les deux grands totalitarismes - nazisme et communisme - qui ont bien failli à tour de rôle emporter le monde libre. Épris de vraie liberté et en réaction contre de telles monstruosité, le peuple n’aspirait qu’à plus de liberté et d’autonomie face aux pouvoirs publics. La subsidiarité devint au goût du jour, il fallait donc en parler ; mais, comme rien n’avait vraiment changé, on se contenta de concéder le mot pour mieux rejeter la chose.

Lisons plutôt le traité de Lisbonne (‎13 décembre 2007) :

En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.

Le traité de Lisbonne ne fait que reprendre une disposition qui se trouvait déjà, presque mot à mot dans le traité de Maastricht. Et la Constitution française dit sensiblement la même chose dans son article 72 : «Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. »

Comprenons bien qu’en réalité, au-delà des mots, c’est tout le contraire du principe de subsidiarité : les domaines de compétences de l’Union sont exclusifs ; en revanche, dans les autres domaines, l’Union intervient à la place des échelons inférieurs dès que son action y est jugée plus efficace. Dans la subsidiarité, l’échelon supérieur s’interdit d’intervenir là où l’échelon inférieur peut le faire ; ici, il intervient dès qu’il croit pouvoir mieux faire. Quelques exemples le feront mieux comprendre la différence.

Nous sommes dans une école. Le professeur donne un devoir ou un exercice à réaliser par son élève en application de la leçon qu’il vient de lui apprendre. Ce devoir ou exercice, le professeur assurément le ferait bien mieux que l’élève. Pourtant si l’élève est capable de le faire, il se gardera bien d’intervenir. Si l’élève se montre incapable de le faire, alors seulement le professeur interviendra, mais seulement pour le guider, lui suggérer la solution qu’il faudra quand même que l’élève trouve par lui-même, sinon il n’apprendra jamais rien.

Certes, à l’école, le but est que l’élève apprenne, mais l’exemple précédent peut être transposé dans le domaine de l’apprentissage où le but est certes que l’apprenti apprenne, mais en réalisant un travail utile à son entreprise que son maître d’apprentissage peut être tenté de réaliser à sa place s’il y arrive mal, ce qu’il ne doit faire que dans les cas extrêmes.

Or, ce n’est pas seulement dans le cas de l’apprentissage que cela se produit, mais dans toute la vie de l’entreprise. On choisit généralement comme chef celui qui s’est montré le plus compétent et qui pourtant ne devra jamais, sauf très rares exceptions, faire le travail à la place de ses subordonnés, se contentant de coordonner leurs actions, même s’il les juge moins efficaces que s’il les faisait lui-même.

Donc, même si le mot est prononcé (et dans la Constitution, il ne l’est même pas), rien n’a changé au centralisme bureaucratique révolutionnaire qui nous est imposé : l’Union européenne ne concède de libertés aux sociétés inférieures que là où elles sont plus efficaces. De même l’État vis-à-vis des communes, départements et régions. Mais déléguer une parcelle d’autorité aux échelons inférieurs dans les seuls domaines où ils sont plus efficaces, c’est une simple déconcentration des compétences de l’État. C’est tout le contraire d’une vraie décentralisation où l’autorité appartient aux groupements inférieurs, l’État n’intervenant que pour suppléer à leur incapacité à remplir leur mission, ainsi que nous l’enseigne le principe de subsidiarité.

Intercommunalité

L’antagonisme entre ces deux conceptions absolument contradictoires du principe de subsidiarité se retrouve dans tous les problèmes d’intercommunalité. Il y a en effet deux sortes de structures intercommunales, les structures associatives et les structures fédératives.

Les structures associatives sont tous les syndicats de communes (à vocation unique ou multiples) et syndicats mixtes (regroupant des communes et d’autres structures). Le principe en est simple, les communes se regroupent pour assumer ensemble les seules compétences qu’elles ne sont pas capables d’assumer isolément. C’est une excellente application du vrai principe de subsidiarité.

Les structures fédératives sont tous les EPCI, Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (communauté de communes, d’agglomération ou urbaines). Ici les compétences concernées sont transférées à l’EPCI qui ne dépend plus des communes pour son fonctionnement, puisqu’il vote lui-même les taux de ses propres taxes. Et les compétences transférées sont obligatoires ou optionnelles. (mais avec obligation d’en choisir un certain nombre). Procédure rigide qui va à l’encontre d’un vrai principe de subsidiarité.

Précisons qu’il y avait initialement deux compétences obligatoires dans les communautés de communes, il y en a aujourd’hui cinq et il y en aura sept en 2020. Quant aux compétences optionnelles, il y a obligation d’en choisir trois parmi les neuf. Mais en 2020, lorsque deux compétences optionnelles seront devenues obligatoires, il y aura toujours obligation d’en choisir trois parmi les sept restantes. Cela obligera donc les communes à déléguer deux compétences de plus à l’intercommunalité.

Tout naturellement, les communes se sont regroupées en syndicats, mais cela ne satisfaisait pas l’État qui voulait imposer sa conception. Les communes étaient incitées à se regrouper sur un modèle fédéral par des avantages financiers considérables (un supplément de la dotation globale de fonctionnement de 30 à 50€ par habitant). De plus les régions et l’État prenaient l’habitude de n’accorder de subvention que lorsque les communes étaient regroupées en EPCI à fiscalité propre. Enfin, cette appartenance est finalement devenue obligatoire. Il n’y a plus aujourd’hui qu’une soixantaine d’exceptions. Et pour couronner le tout, le seuil minimum d’un EPCI à fiscalité propre a été augmenté de 5 000 à 15 000 habitants afin de les forcer à se regrouper entre eux.

Le prétexte à tous ces regroupements était toujours le même : obtenir une meilleure efficacité, mais à chaque fois au détriment de la légitime autonomie des communes. Or même dans ce domaine, c’est un échec complet, puisque la fiscalité locale a considérablement augmenté (cf. le rapport du député Hervé Mariton de 2005 confirmé par Le livre noir de l’intercommunalité des députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, de 2005 ; la cour des comptes dans ses rapports de 2005, 2009 et 2016 n’a pu que confirmer les lacunes soulignées par ces trois députés) alors que le supplément de la dotation de fonctionnement aurait plutôt dû la réduire d’autant. C’est tout simplement que les frais engendrés par la gestion de toutes ces intercommunalités à fiscalité propre ont surcompensé les maigres économies d’échelle réalisées et même le supplément de dotation globale de fonctionnement. De plus les centres de décision étant plus éloignés des usagers, les décisions prises étaient bien plus souvent irréalistes.

C’est la conséquence de ce qu’on a méconnu le vrai principe de subsidiarité qui bien avant d’avoir été explicitement formulé par Pie XI relève du bon sens le plus élémentaire, pour ne s’inspirer que de son ersatz antinomique formulé dans la Constitution comme dans les traités internationaux. « Oui, dira-t-on, mais le mal est fait, que peut-on faire ? Il n’est pas au pouvoir de simples conseillers municipaux de changer la loi ». Certes, mais on peut encore faire beaucoup.

Tout d’abord, il reste encore un certain nombre de compétences qui sont restées à la commune. Dans ces domaines là, on peut appliquer intégralement le principe de subsidiarité. Assumer tout ce qu’il est possible de faire et pour tout ce qui excéderait les capacités de la commune, utiliser les syndicats existants, voire en former de nouveaux, ce qui n’est plus déconseillé, maintenant que les EPCI à fiscalité propre existent partout.

Et même pour toutes les compétences transférées à cet EPCI à fiscalité propre, il est possible de faire beaucoup : la commune est représentée au sein de cet organisme et sa voix compte, car il n’y a généralement qu’une ou deux dizaines de communes en tout et la commune concernée par la décision à prendre y est tout particulièrement entendue.

Beaucoup de ces compétences étaient tout-à-fait à la portée de la commune et n’auraient jamais été transférées si on n’y avait été quasiment obligé. Mais rien n’est perdu.

Rien n’est perdu car en dépit de l’augmentation du seuil de 5 000 à 15 000 habitants, l’intercommunalité reste à taille humaine vis-à-vis des communes la composant et il est d’autant plus facile d’y faire entendre sa voix que toutes les autres communes qui ensemble ont pouvoir de décision dans l’intercommunalité sont à peu près dans le même cas puisque toutes ont été dépossédées de ces mêmes compétences qu’elles étaient pourtant tout-à-fait capables d’exercer directement.

Tout reste donc possible, mais il faut le vouloir.

Bibliographie

Rétablir un ordre social chrétien, devoir de charité politique                              Yves Tillard   AFS N°95 juin 1991

Morale et politique                                                 AFS 102 à 104

 Être corporatiste aujourd’hui                               Benjamin Guillemaind Sel de la Terre n°14 automne 1995

La décentralisation en débat                                 Thierry Martin             IFOREL octobre 2002